Comentarios al documento borrador del Mecanismo de Protección a Periodistas en Guatemala

La consultora independiente Ana Margarita Castillo Chacón y la Red Rompe el Miedo Guatemala (RRMG) valoramos la iniciativa del gobierno del presidente Bernardo Arévalo de desarrollar una propuesta sobre el Mecanismo de Prevención y Protección de Periodistas (en adelante Mecanismo) y que en este se aluda a la legislación nacional e internacional sobre libertad de expresión, como compromiso de Estado; reconocemos que a pesar del poco tiempo para su desarrollo se ha hecho un esfuerzo valioso. Por eso, y con el ánimo de aportar, trasladamos los siguientes comentarios:

A lo largo del documento, presentado con el aval de la Comisión Presidencial por La Paz y los Derechos Humanos (COPADEH) y de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), no se aprecia una definición conceptual, organizacional, funcional y operativa de dicho Mecanismo, consideramos que debe trabajarse más en la expectativa y el objetivo centrales del mismo. Al no cumplir la propuesta con esta precisión, lo que se describe son objetivos y acciones de buena voluntad sin llegar a precisar cómo serán alcanzados, cuáles son los resultados esperados y los necesarios, quiénes serán los responsables institucionales, pues de lo contrario quedará en entredicho la obligatoriedad de su cumplimiento.

Aunque hay autoridades definidas en el proceso del Mecanismo, no se nombra de manera clara cuáles son sus alcances y limitaciones. En todos los procesos se involucran las mismas autoridades sin la claridad de qué funciones asume y si estas están establecidas en los marcos normativos que las rigen.

En la propuesta se menciona que el Mecanismo se orientará hacia la prevención y la protección, pero hay debilidad en términos de la procuración de justicia, sin justificaciones de por qué se tomó esa decisión. De manera aislada se menciona a la Fiscalía de Delitos contra Periodistas del Ministerio Público (MP) y a esta institución, pero hace falta incorporar dependencias de la Fiscalía que orienten las actuaciones de ésta, en materia de combate de la criminalidad. Es necesario considerar que el MP tiene legalmente establecida la dirección funcional de la investigación criminal sobre la Policía Nacional Civil (PNC), ejecutora de las directrices de investigación emanadas del MP. Además, existe la obligatoriedad de coordinarse entre ambos en la recepción de denuncias, con el propósito de que las víctimas, en este caso periodistas, no tengan que reiterarlas.

Por tal razón, en nuestra calidad de consultora independiente y como RRMG, nos permitimos formular una serie de comentarios y recomendaciones para que sean considerados en el replanteamiento del Mecanismo. Esta revisión debería realizarse antes de un proceso de consulta amplio con los sujetos de protección, pues consideramos que no sería procedente avalar una propuesta de Mecanismo que presente vacíos sustantivos que comprometan su funcionamiento y efectividad.

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES

Desde la perspectiva del análisis institucional y de políticas públicas, es indispensable definir el Mecanismo en su parte conceptual y en su diseño organizacional para precisar qué instituciones públicas tienen competencia legal en materia de prevención y cuáles en la protección a periodistas. Para esto, es necesario incorporar en los marcos conceptuales los desarrollos de las relatorías de libertad de expresión de Naciones Unidas y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre protección a periodistas y sus estándares internacionales, mismos que orientan la actuación del Estado. Asimismo, mencionar el Artículo constitucional 46, que establece la preeminencia de la legislación internacional en materia de derechos humanos sobre la legislación nacional. A partir de esa lógica, el diseño debe contemplar lo normativo y establecer cuáles son las atribuciones institucionales, los recursos (de información, humanos, materiales, tecnológicos, organizativos y financieros), los procedimientos administrativos y la articulación y coordinación interinstitucionales del Mecanismo, así como sus relaciones funcionales (no hay disposiciones sobre niveles de acceso a la información de las víctimas, necesarios para la protección de sus datos personales. También hacemos notar, por ejemplo, que se finca el Mecanismo en la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Gobernación, que no ha sido creada y sobre cuya pronta creación no hay certeza.
Dentro de los actores que se contempla que conformen el Mecanismo, es importante que también se contemplen otros internacionales en calidad de observadores. Un ejemplo de ello es la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
La ausencia del diseño conceptual, organizacional y funcional del Mecanismo deriva en que los objetivos, tal como están formulados, no puedan cumplirse. Por ejemplo, el Objetivo General, dice “Garantizar la prevención, atención y protección integral de las personas que ejercen el periodismo y la comunicación social en Guatemala frente a riesgos, amenazas, agresiones y otras formas de violencia derivadas del ejercicio de su labor, contribuyendo al pleno ejercicio de la libertad de expresión, el acceso a la información y el fortalecimiento democrático”. Para que este objetivo sea alcanzable (realista, pertinente, viable, etcétera) debió elaborarse un diagnóstico sobre la situación y las capacidades institucionales existentes. De lo contrario, se formulan objetivos aspiracionales. Es decir, los objetivos son inalcanzables habida cuenta de que no se sabe con qué recursos se contará, cuáles son las competencias institucionales y los tiempos disponibles.
Así también debe contemplarse la distribución de responsabilidades y los procedimientos de actuación conjunta entre las instituciones involucradas para dar cumplimiento a la prevención, a la protección y a la procuración de justicia.

El esfuerzo de diseñar un Mecanismo de Prevención y Protección para Periodistas debe contemplar las siguientes dimensiones fundamentales, complementarias y articuladas:

Dimensión conceptual: Debe definirse legal y normativamente la prevención, la protección y la procuración de justicia reconociendo la independencia institucional, pero precisando cuáles son las relaciones de cooperación y coordinación, sin que de manera alguna sean invadidas las competencias. La creación del Mecanismo obedece a la obligatoriedad del Estado de garantizar la labor de periodistas en riesgo, mediante su protección, no para resolver, por ejemplo, sus problemas laborales.
Dimensión técnica: En cuanto a la protección, debe establecer los instrumentos, criterios y capacidades indispensables para identificar, analizar y evaluar riesgos, establecer niveles de amenazas y definir medidas de prevención y de protección. Implica determinadas condiciones para su implementación, entre otras, disponibilidad presupuestaria, personal especializado y capacidad operativa.
Dimensión metodológica: Establece los procedimientos y las etapas por medio de los cuales funciona el Mecanismo; es decir, la recepción de solicitudes, la evaluación de riesgos, la adopción de medidas, el monitoreo y evaluación de resultados, el seguimiento (todo esto puede diseñarse en un mapa conceptual). En este sentido, es necesario que se defina de manera clara qué áreas o instituciones serán las encargadas de atender cada una de las acciones del proceso.
Dimensión de diseño organizacional: Define la estructura institucional, las competencias, las responsabilidades, las jerarquías, los recursos y los mecanismos de articulación y coordinación interinstitucionales. Asimismo, define las estructuras, funciones y responsabilidades, las relaciones de autoridad y las formas de funcionamiento entre las diversas instituciones y sus respectivos actores. La articulación interinstitucional precisa sobre las relaciones y vínculos de colaboración entre las instituciones para alcanzar resultados comunes. La coordinación y la articulación interinstitucional refieren a los procedimientos, mecanismos y acuerdos ppr medio de los cuales las diversas instituciones organizan sus actuaciones y controlan que no haya duplicidades o ausencias de responsabilidad institucional.
Dimensión jurídica y normativa: es el fundamento legal del Mecanismo y acá se establecen las obligaciones del Estado, las competencias institucionales y las garantías para el ejercicio de los derechos protegidos.

Recomendamos ampliamente que se incluya la variable procuración de justicia, ya que, al no incluirla, se ven reducidos de manera importante los compromisos de Estado ya ratificados y regulados por la legislación interna, como la coordinación interinstitucional entre el Ministerio Público y la PNC para el abordaje de casos de investigación criminal de denuncias de periodistas presentadas ante cualquiera de estas dos instancias. Por lo tanto, la ausencia de este componente no tendría justificación alguna.
En el caso del MP, institución independiente con competencia en el Mecanismo en cuanto a la procuración de justicia, se debe explicitar que esa independencia se reconoce, pero que debe haber una coordinación por medio de reglas y mecanismos comunes para obtener resultados que la hacen funcional (a la coordinación) y le permitan obtener resultados. Por su parte, también debe precisarse cuáles son las competencias y responsabilidades legales de instituciones del Ejecutivo, como los ministerios de Salud y de Educación, para orientar sus actuaciones. La función de la oficina del PDH, institución que vela porque el Estado garantice los derechos humanos en el país, se encuentra completamente desdibujada.

Protección

En cuanto a la protección, es muy importante comprender que hay una ruta procedimental que requiere acciones concretas sobre el terreno para disminuir los riesgos o salvar vidas, por ejemplo, el análisis de riesgo, que se refiere a la elaboración de un análisis sobre la vulnerabilidad de periodistas que denuncian violencia en su contra (incluye a sus familias) y debe otorgarles protección por parte del Estado.
Es necesario definir el tipo de medidas de protección y de protección colectiva para medios y equipos de trabajo que se contemplan, por ejemplo: Prevención, protección, medidas urgentes de protección, pues en algunas ocasiones los casos serán de acción inmediata por la urgencia del mismo (agresiones que pongan en peligro la vida o la integridad de las personas periodistas), por tanto, deben de estipularse las medidas de protección específicas para estos casos y el proceso por el cual serán aprobadas.
Frente a los casos en que se tome la decisión de remover las medidas de protección, las personas periodistas deberán de contar con la posibilidad de activar un mecanismo o recurso de revisión. El documento no contempla ninguno.
Ese análisis de riesgo implica en muchos casos tomar medidas inmediatas, analizar los casos a partir de indicadores de riesgo y de vulnerabilidad, involucrar en el análisis a los periodistas, precisar sobre los esquemas de seguridad, etc. Por otro lado, un mecanismo también desarrolla alertas tempranas sobre la conflictividad social y política regional y nacional. Esta reflexión debe precisar con claridad y explicar por qué no se aborda la prevención, protección y procuración de justicia para periodistas como un sistema y cuáles son las razones por las cuales el Ministerio de Gobernación se decanta por formular un mecanismo que incluye tibiamente al MP, por ejemplo. Esto debe quedar claramente establecido ya que se refiere a la recepción de casos, evaluación del riesgo, decisión de medidas, implementación, monitoreo, seguimiento y cierre.
También debe quedar claro el funcionamiento del órgano deliberativo, asesor o consultivo de la comisión mencionado en el documento borrador del Mecanismo, no solamente explicitar que participarán las personas periodistas, esto porque hay que dar respuesta a una serie de interrogantes para ponerlo en marcha. Por ejemplo:

Cómo se integra y garantiza equidad
Cuáles son sus competencias, responsabilidades y resultados
Cuál es su funcionalidad y funcionamiento
Qué renglón presupuestario le permite operar
En el componente de la protección es determinante identificar y delimitar el problema que se pretende resolver. O sea, precisar sobre:

Cuáles son las amenazas, agresiones y riesgos que enfrentan los periodistas en el ejercicio de sus funciones
Cuál es la población de periodistas que se ve afectada: medios nacionales, comunitarios, independientes, mujeres periodistas, periodistas indígenas, periodistas de las áreas rurales, etc.
Dónde están las principales fallas, debilidades, deficiencias, vacíos institucionales que facilitan o potencia la violencia y agresiones.
Dónde se localizan las principales fallas para que no se cumpla con la protección y la procuración de justicia: en la evaluación de riesgos, medidas de protección, coordinación interinstitucional, investigación de agresiones o acceso a la justicia.
Qué cambios podría esperarse: el resultado concreto que se busca conseguir al poner en marcha el mecanismo.
Desde un esquema lineal es importante distinguir

De haber sido realizado un diagnóstico, se habría podido formular objetivos alcanzables. Luego, debería haberse formulado una línea base para establecer cuál es la situación actual y, a partir de este dato, determinar cuál es el cambio esperado, el plazo, los responsables y los recursos necesarios. Esto facilita la evaluación posterior a la puesta en marcha del Mecanismo, ya que tal como está planteado es casi imposible evaluar sus resultados y, no digamos, el impacto.

COMPONENTE	RESPUESTA
Diagnóstico	¿Cuál es el problema prioritario?
Línea de base	¿Cuál es la situación actual y qué capacidades existen?
Resultado esperado	¿Qué debe cambiar concretamente?
Viabilidad	¿Qué competencias, recursos y actores se necesitan?
Indicadores	¿Cómo se medirá el avance?
Plazo	¿En cuánto tiempo puede alcanzarse?

En protección a periodistas, también deben ser considerados los estándares de la CIDH sobre prevención, protección e investigación, así como la necesidad de contar con responsabilidades institucionales claras, recursos suficientes y participación de los propios periodistas. A manera de ejemplo, desarrollamos el siguiente: Si el problema identificado es la falta de coordinación entre las instituciones responsables de atender las amenazas contra periodistas, un objetivo demasiado amplio sería: Garantizar la seguridad de todas y todos los periodistas en Guatemala. Esta, aunque es una aspiración legítima, es muy difícil de alcanzar. Por tal razón, un objetivo más viable sería: «Fortalecer la coordinación interinstitucional para la atención oportuna de las amenazas y agresiones contra periodistas, mediante la definición de competencias, procedimientos de actuación y mecanismos de seguimiento, en un plazo de doce meses». Este objetivo es más concreto porque delimita el cambio institucional buscado.
Antes de redactar un objetivo, debe determinarse si la principal debilidad está en el diseño del Mecanismo, su estructura organizativa, la coordinación interinstitucional, los procedimientos de actuación o la disponibilidad de recursos. Esto significa que cada problema requiere un objetivo diferente. La pregunta clave es: ¿Qué condición debe existir o qué debe cambiar para que los periodistas reciban una respuesta de protección efectiva y oportuna? Esa respuesta constituye el punto de partida para formular un objetivo alcanzable.

A manera de ejemplo, se copian los objetivos específicos que aparecen en el Mecanismo, para que procedamos a dar respuesta a las siguientes interrogantes: Qué se hará, cómo, cuándo, con qué recursos, y cuáles son los resultados esperados. Concluimos que actualmente responder a estas interrogantes es muy difícil, cuando no imposible.

Objetivos específicos: Desarrollar acciones preventivas ante las diversas formas de violencia contra periodistas por medio de la acción conjunta de las instituciones del Estado que forman el Mecanismo que incluye la formación, las reformas legales, el reconocimiento público de la labor periodística, la alerta temprana y la atención territorial.Implementar planes de protección integral para los periodistas y grupos de estos que acceden al Mecanismo a través de la creación de rutas de atención inmediata y planes individuales de prevención y protección integral.Contribuir al acceso a la justicia de periodistas cuando sean víctimas de ataques a consecuencia del ejercicio de su labor, incluyendo acciones de criminalización por medio de la asistencia legal y la coordinación para buscar el fin de la impunidad y la aplicación de las garantías del debido proceso.

Por otro lado, es necesario precisar cuál será el papel que desempeñarán los periodistas, cómo lo harán, de qué manera, con qué recursos, etc. Esto quiere decir que el diseño debe traducirse en palabras que describan su funcionamiento y funcionalidad, no simplemente dejar abierta la puerta a la discrecionalidad.
En el documento se lee: “El Mecanismo tiene dos procesos generales que se requieren para la implementación de medidas, esto es una ruta general de funcionamiento del mecanismo, así como un sistema de registro, análisis y alerta temprana sobre violencia contra periodistas. Se ofrecen en el mecanismo el siguiente tipo de medidas: a) preventivas orientadas a la transformación de leyes, la generación de espacios territoriales a través de las mesas de crisis de las gobernaciones y la formación de funcionario; b) protección a través de la generación de medidas de protección policial, atención psicosocial, apoyo laboral, salud física ante lesiones y asistencia legal que surjan del análisis de riesgo y de las discusiones de las medidas establecidas por la mesa técnica; c) acceso a justicia a través del acompañamiento legal para la búsqueda del fin de la impunidad o la representación ante casos de criminalización.”
En tal sentido, en el mismo documento debe desarrollarse cómo se hará, para el caso que nos ocupa, con qué institucionalidad, con qué recursos, en qué tiempos, qué regulaciones se requiere desarrollar, cuáles podrían ser obsoletas o si deben ser modificadas, etcétera. Esto para todas las literales formuladas. De no responder a estas interrogantes, el Mecanismo quedará en buenas intenciones, pero sin concreción.
En el Marco Conceptual se enuncia la Protección integral (pág. 28) y se la define como

“La protección integral no debe reducirse a una medida policial. Debe comprender el abordaje interinstitucional integral y, con ello, un plan articulado que incluya objetivos, análisis de riesgo, medidas diferenciadas, consentimiento informado de la persona beneficiaria, monitoreo, revisión periódica, acompañamiento jurídico, atención psicosocial, investigación penal, medidas de reparación, garantías de no repetición y acciones de prevención estructural. Esta lista puede ampliarse y no es limitativa”. Este es otro buen ejemplo de lo ambicioso que resulta el Mecanismo sin anclajes operativos. La protección integral no debe reducirse a un plan, pues al ser integral, el énfasis debe estar en el concepto de sistema. Esto implica el diseño de un conjunto organizado de mecanismos, dispositivos, normas y regulaciones que van desde lo conceptual hasta el diseño organizacional para dar respuesta a la prevención, la protección y la procuración de justicia.

Es importante anotar que los objetivos describen acciones sin que previamente se haya desarrollado el Mecanismo. En tal sentido: ¿Cómo se cumplirán y cuáles serían los resultados esperados? ¿Cómo se articulará y coordinará la institucionalidad para dar cumplimiento a tales objetivos? ¿Cuáles serán las acciones preventivas que se desarrollarán y qué institucionalidad será la responsable? ¿Qué quieren decir con acción conjunta, cómo debe comprenderse esto, cuál es su concreción? A continuación, el objetivo específico 1 como ejemplo de lo acotado.
Desarrollar acciones preventivas ante las diversas formas de violencia contra periodistas a través de la acción conjunta de las instituciones del Estado que forman el Mecanismo que incluye la formación, las reformas legales, el reconocimiento público de la labor periodística, la alerta temprana y la atención territorial.
En el caso de los ejes sucede algo parecido a lo descrito arriba. Si los ejes forman parte de la estrategia, hay una evidente confusión con acciones operativas. Este comentario aplica a casi todo el documento. En su desarrollo hay traslape entre asuntos que podrían ser estratégicos con acciones operativas. Tal disonancia no sólo confunde, sino que también conduce a que, no se pueda hacer nada o casi nada, en virtud de que todo se reduce a aspiraciones y aspectos amplios que no llegan a “aterrizar” sobre las responsabilidades específicas de la institucionalidad pública.
A manera de ejemplo, el eje de la protección integral dice que ésta “debe diseñarse con participación de la persona periodista”. Cabe la pregunta: ¿Cómo lo hará la persona periodista? ¿Quiénes lo diseñarán? ¿Cuántos participarán? ¿Qué sucede con la persona periodista que desarrolla su trabajo en los departamentos? ¿La responsabilidad del Estado, cuál es? No por ser un mecanismo participativo se debe endosar a las probables víctimas o sujetos de derecho la responsabilidad de dicho eje. Es positivo que periodistas y comunicadores participen, pero con antelación se debe explicitar qué hará el Estado, cómo lo hará, cómo coordinará, cómo funcionarán las instituciones responsables, cuáles son los resultados esperados, cuál la normativa que debe reformarse o construirse como nueva, etcétera.
Resulta contradictorio que se busque la participación de personas periodistas y expertas en materia de protección, sin embargo, no se contempla que tengan voto en momento alguno del proceso para otorgar medidas de protección. Tampoco se definen lineamientos para la conformación de este grupo de personas expertas.
Para garantizar una participación plural se sugiere que la participación se realice de manera colegiada, garantizando la diversidad de perspectivas, además de una proporcionalidad entre periodistas y organizaciones especializadas.
No hay en el documento ningún diagnóstico que dé cuenta de las debilidades institucionales, regulatorias, organizacionales, de coordinación y articulación interinstitucionales para recomendar los correctivos necesarios. Tal diagnóstico permitiría identificar qué regulaciones y normativas deberían modificarse o crearse nuevas, tal como se menciona arriba.
No hay mención alguna al tema del exilio o desplazamiento que puede ser un mecanismo por el cual opte el periodista y el acompañamiento que debe darle el Estado. Es decir que es importante estipular si la reubicación temporal será considerada como una de las medidas urgentes de protección. Tampoco se menciona la respuesta comunitaria a través de redes de apoyo o bien los mecanismos sociales distorsivos, por ejemplo.
Hay una carga importante en las primeras páginas que describen elementos o temas, que, si bien son importantes, podrían colocarse como anexos para dar el peso más importante al diseño del Mecanismo tanto en su parte estratégica como en la funcional y operativa.
En términos de transparencia y rendición de cuentas, no se define de qué manera se informará a la población sobre el trabajo que realice el mecanismo. Los informes anuales son una opción para que las personas periodistas y defensoras de derechos humanos cuenten con los datos necesarios para continuar exigiendo su protección.

Acceso a la justicia

Dentro de los objetivos específicos se estipula que se busca contribuir en el acceso a la justicia de quienes han sido víctimas de agresiones por su labor; sin embargo, no se señalan las acciones específicas para alcanzarlo. Esto incluye las garantías de no repetición.
Sin duda es necesario exigir el acceso a la justicia de las personas, sin embargo, se corre el riesgo de desviar el objetivo principal de un mecanismo de protección, el cual debe de centrarse en garantizar la integridad de las personas periodistas y defensoras de derechos humanos que están en riesgo por su labor. Su núcleo de acción debe de centrarse en prevenir las agresiones.

Finalmente, y no porque hayamos agotado las reflexiones y recomendaciones (dado su carácter evolutivo), proponemos que se tome en consideración lo desarrollado en este documento y que se abra un espacio participativo de consulta con personas periodistas y con comunicadores, que permita a las autoridades institucionales diseñar un Mecanismo viable y realista en su materialización. Y para garantizar el cumplimiento de las nuevas disposiciones, consideramos pertinente que, en vez de estar amparado por un Acuerdo gubernativo, el Mecanismo sea creado por ley.